党领导土地管理事业的历史经验与启示

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本文导读目录：

1、【每日学史】党领导法治建设的经验与启示

2、土地革命时期法制建设的启示

3、党领导土地管理事业的历史经验与启示

　　法治兴则国兴，法治强则国强。建党百年，既是我们党领导人民迎来从站起来、富起来到强起来伟大飞跃的一百年，也是我们党领导人民不断追求法治、探索法治、建设法治、推进法治、厉行法治，迎来坚持全面依法治国、建设社会主义法治国家的一百年。站在建党百年的伟大历史节点上，深入回顾和总结党领导法治建设的光辉历程和历史经验，对开启第二个百年奋斗目标新征程，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要理论和实践价值。一、党领导法治建设的历史回顾党历来重视法治建设。100年来，我们党推进法治建设的决心意志坚如磐石，在革命、建设、改革各个时期接力推进、矢志不渝，成功开辟了一条符合中国国情、赢得人民拥护、具有显著优势的中国特色社会主义法治道路。（一）新民主主义革命时期建党之初，我们党就把法治作为开展斗争、团结民众、争取权利的有力武器。早在1922年，党中央在《中国共产党对于时局的主张》中便提出了改良司法制度，废止肉刑，承认妇女在法律上与男子有同等的权利等主张。土地革命时期，1928年，毛泽东在井冈山革命根据地主持制定了《井冈山土地法》，这是我们党颁布实施的第一部土地法，改变了几千年来地主剥削农民的封建土地关系。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，陆续制定颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及刑法、民法、婚姻法、经济法等方面的法律法令120多部，初步建立起具有鲜明阶级性的法律体系。其中，《中华苏维埃共和国宪法大纲》是第一部真正属于劳动人民的宪法性文件。抗日战争时期，党领导建立陕甘宁边区政权，先后制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》以及《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等一系列法律法令，对根据地政权建设作了具体规定。边区政府还制定颁布了关于土地、婚姻、水利、垦荒等方面的法令以及打击金融犯罪、惩治贪污腐败等一系列刑事法律，并建立起一套完整的司法机构和制度体系。1941年，党中央正式发布《陕甘宁边区施政纲领》，确立了党在政治、经济、军事、文化、教育、卫生等方面的基本纲领，为边区实行民主政治和其他方针政策提供了根本依据和准则。同时，我们党还创造并推广了“马锡五审判方式”，实行审判与调解相结合，方便人民诉讼，人民调解制度也在这一阶段逐渐形成。解放战争时期，党领导陕甘宁边区政权制定了《陕甘宁边区宪法原则》，明确规定了在政权组织、人民权利、司法、经济、文化方面应遵循的宪法原则。1947年10月，党中央批准发布《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，这是一个彻底反封建的土地革命纲领，也是抗日战争胜利后党颁布的第一个关于土地制度改革的纲领性文件。1948年9月，华北人民政府正式成立，下设司法部、华北人民法院、华北人民监察院等机构，为中央人民政府的建立在组织上作了准备，并先后制定颁布了200多项关于政治、经济、文化等各方面的法律法规。新中国成立前夕，中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，彻底废除了国民党政府的旧法统，为新中国的法制建设清除了障碍、奠定了基础。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定中华人民共和国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是实行民主集中制的人民代表大会制度。这一时期，我们党在开展革命、浴血奋战的同时，也在围绕巩固革命成果、建立统一战线、促进革命斗争等方面开展了丰富的法制理论和实践探索，为新中国成立后开展社会主义法治建设积累了宝贵经验。（二）社会主义革命和建设时期1949年10月1日，中华人民共和国的成立，开启了中国法治建设的新纪元。新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。从新中国成立到1954年，我们党领导人民制定了中央人民政府组织法以及地方各级人民政府、各界人民代表会议的组织通则，规范了国家机关的组织和职权，还制定了婚姻法、工会法、土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、劳动保险条例等一系列法律法令，对巩固新生的共和国政权、维护社会秩序和恢复国民经济，发挥了重要作用。同时制定了《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》《地方各级人民检察署组织通则》等，确定了我国审判制度、检察制度各项基本内容，各级人民法院、人民检察院陆续成立。1953年举行中国历史上第一次大规模普选，选举基层人民代表大会代表，并逐级召开地方各级人民代表大会。1954年9月，一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》（“五四宪法”）。这是在《共同纲领》基础上制定的中华人民共和国第一部宪法，以根本法的形式确立了新中国的根本政治制度、经济制度和立法、行政、司法体制，规定了公民的权利和自由，确立了国家法制的基本原则，为我国社会主义民主法制建设奠定了坚实基础。以宪法为指引，全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会、人民法院、人民检察院等各项组织法制定实施，对我国政权建设和制度建设具有开创性意义。1956年，党的八大作出了国内社会主要矛盾“已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”的重大判断，提出“必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”。这一时期，我们党高度重视发挥法治在推进社会主义建设中的重要作用，不断完善国家制度体系和法律制度体系，构筑起较为完整的立法、行政、司法体系，为巩固革命胜利成果，建立社会主义革命和建设时期的政治、经济、社会与法律秩序，为各项社会民主改革运动顺利进行提供了有力保障。（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期1978年至20世纪80年代末，我国法治建设进入恢复和重建阶段。1978年年底，党的十一届三中全会总结我国民主法制建设经验，特别是吸取“文化大革命”中法制遭到严重破坏的沉痛教训，提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，发展社会主义民主、健全社会主义法制成为我们党长期坚持的重大方针。在这一方针指导下，刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、选举法、国家机关组织法、中外合资经营企业法等一大批保障人民民主、规范国家政权组织机构和经济社会秩序、打击违法犯罪、推进改革开放的法律法规先后制定实施，从根本上改变了许多重要领域长期以来“无法可依”的局面；“文化大革命”期间基本瘫痪的司法、执法和法律服务机构得到恢复和重建，司法制度、律师制度等逐步恢复建立；启动了改革开放以来首次国务院机构改革；首次批准13个设区的市享有地方立法权；法学教育蓬勃发展，加快培养法学法律人才，全民法律素质和法治意识逐步提升。1982年12月4日，《中华人民共和国宪法》（即“现行宪法”）公布施行。现行宪法确立了党的十一届三中全会之后的路线方针政策，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家的根本任务，就社会主义民主法制建设作出一系列规定，为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法制保障。20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设。1993年，党的十四届三中全会首次提出要建立和完善社会主义市场经济法律体系。1997年，党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。2001年中国加入世界贸易组织，此前，全国部署开展了大规模的清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施工作，进一步带动社会主义市场经济法律体系健全完善。中国法治建设迈入全新发展阶段。进入21世纪，党在深入推进法治建设进程中将依法执政确立为党治国理政的基本方式，并提出了要把依法治国与以德治国紧密结合起来的法治理念。2002年，党的十六大强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。2004年，党的十六届四中全会明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。2007年，党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。在这一阶段，依法行政成为政府运行的基本准则，2004年，《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施，明确了此后10年全面推进依法行政的主要任务和措施；立法工作取得重大进展，行政许可法、政府采购法、反垄断法、物权法、突发事件应对法、食品安全法等一大批规范政府行为、促进经济发展、维护社会稳定、保障民生福祉的重要法律法规陆续出台。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。这一时期，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的经验和教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，把依法行政确定为政府运行的基本准则，有力保障和推动了改革开放和社会主义现代化建设。二、党领导法治建设进入新时代党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署，推动法治建设取得历史性成就、发生历史性变革，引领法治中国建设进入新时代。（一）形成习近平法治思想。2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。党的十八大以来，习近平总书记以马克思主义政治家、思想家、战略家的深刻洞察力和理论创造力，深刻回答了新时代为什么全面依法治国、怎样全面依法治国等一系列重大问题，创造性提出了关于全面依法治国的一系列具有原创性、标志性的新思想新理念新战略，形成了习近平法治思想，其核心要义集中体现为“十一个坚持”，为建设法治中国指明了方向。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。（二）党对法治建设的领导全面加强。修改《中国共产党章程》，将建设中国特色社会主义法治体系写入党章，进一步保证全面依法治国的正确方向。组建中央全面依法治国委员会，充分发挥党在全面依法治国中总揽全局、协调各方的作用，加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹推进。印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确县级以上地方党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，要切实履行法治建设重要组织者、推动者和实践者的职责。（三）党对法治建设的顶层设计基本形成。坚持目标导向，实施规划引领，党推进法治建设的步伐坚实有力。党的十八届四中全会对推进全面依法治国进行专题研究部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。党的十九大明确提出到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，确立了新时代法治中国建设的路线图、时间表。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出专门部署、提出更高要求。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》印发实施，共同构建起新时代中国特色社会主义法治建设的顶层设计，确立了全面依法治国的总蓝图、路线图、施工图。（四）宪法法律权威得到有效维护。把每年12月4日设立为国家宪法日，连续开展国家宪法日活动，在全社会弘扬宪法精神。健全落实宪法宣誓制度，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。依据宪法规定实施特赦。制定国歌法，落实宪法规定的关于国家象征和标志的重要制度。2019年、2020年先后两次作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，充分发挥党和国家功勋荣誉表彰的精神引领、典型示范作用。健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。（五）以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备。坚持科学立法、民主立法，中国特色社会主义法律体系不断完善，为推进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民群众对美好生活新期待提供了重要保障。2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》表决通过，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法。完成新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律——民法典编纂。为维护国家主权、安全、发展利益，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制以及完善香港特别行政区选举制度等作出决定，制定香港特别行政区维护国家安全法，修订香港基本法附件一和附件二，确保香港长治久安和长期繁荣稳定。围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，制定监察法、外商投资法、生物安全法、数据安全法、个人信息保护法、优化营商环境条例、市场主体登记管理条例等一大批重要法律法规。截至2021年6月，我国共有现行有效法律281件，行政法规610件，地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规12000余件。立法体制机制更加健全，公众参与立法覆盖面不断扩大，科学立法、民主立法、依法立法扎实推进。（六）法治政府建设成效显著。连续出台《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，系统谋划、接力推进，努力实现法治政府建设率先突破。先后部署开展法治政府建设全面督察和第一批全国法治政府建设示范创建活动，形成法治政府建设“两手抓”推进机制。“放管服”改革持续推进、成果丰硕，我国营商环境不断优化。到2020年年底，国务院围绕协同推进“放管服”改革，先后取消和下放国务院部门行政审批事项的比例达47%，彻底终结非行政许可审批，压减国务院部门行政审批中介服务事项达71%。工商登记前置审批事项压减87%。地方各级行政机关严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，行政决策公信力不断提升。行政执法体制改革深入推进，行政执法“三项制度”全面推行，严格规范公正文明执法水平普遍提高。行政复议化解行政争议主渠道作用有力彰显，五年来全国各级行政复议机关共受理复议申请92.1万件，直接纠错率为15.19%。（七）社会主义司法制度不断完善。司法责任制改革全面推开，人员分类管理改革全面完成，法官检察官办案主体地位逐步确立，司法权力运行制约监督机制更加优化，司法机关依法独立公正行使职权得到有效保障。以审判为中心的刑事诉讼制度改革稳步推进，认罪认罚从宽制度不断完善，刑事案件律师辩护全覆盖试点有序开展。人权司法保障水平进一步提升，收容教育制度被废止，错案防止、纠正、责任追究机制不断健全，罪刑法定、疑罪从无等法律原则得到严格落实，一批冤假错案得以昭雪。刑罚执行机制日趋健全，减刑、假释、暂予监外执行得到有力规范。司法公开全面深化，便民利民服务管理制度措施不断丰富，立案登记制全面施行，“立案难”情况得到有效缓解。检察机关公益诉讼改革持续推进。通过人民陪审员制度改革、人民监督员制度试点不断拓宽人民群众有序参与司法渠道。（八）法治社会建设迈入新阶段。各级党政领导干部运用法治思维和法治方式能力持续提升，更加积极主动带头尊法学法守法用法。“七五普法”工作圆满完成，“八五普法”启动实施。宪法学习宣传教育扎实开展，覆盖50多家单位的《中央国家机关普法责任清单》印发实施，“谁执法谁普法”的普法责任制广泛实行，法治文化阵地建设不断加强，全社会法治观念明显提升。“十三五”期间，深入推进公共法律服务实体、热线、网络三大平台融合发展，建成公共法律服务中心（工作站、点）57万个；律师行业党的建设进一步加强，基层党组织基本实现全覆盖，律师事务所达到3.4万余家，律师队伍发展到50多万人，每年办理各类法律事务超过1000万件；公证机构事业体制改革持续深化，全国公证机构达到2900多家，公证员1.3万多人；全国办理法律援助案件近640万件，受援人达800万余人次；司法鉴定管理体制机制进一步健全完善，完成鉴定业务1167万余件；全国260多家仲裁委员会共处理案件188万余件，案件标的额3万多亿元。坚持创新发展新时代“枫桥经验”，“十三五”期间全国人民调解组织每年调解矛盾纠纷达900万余件。社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制更加健全，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解协调联动的大调解工作格局逐步建立，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。（九）党内法规制度建设深入推进。党的十八大以来，以党章为根本遵循，修订、出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国相互促进。制定《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，为党内法规制度体系建设提供基本依据和规范。印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，将加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策。截至2021年6月底，全党现行有效党内法规共3615部，其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省（自治区、直辖市）党委制定的地方党内法规3241部，已经形成了比较完善的党内法规体系。（十）法治服务保障党和国家事业全局的地位作用有力彰显。法治在党和国家事业全局中的引领、规范、保障作用愈发突出。抗击新冠肺炎疫情中，推动野生动物保护法、动物防疫法等法律法规制定修改，依法严厉打击暴力伤医、制假售假、妨碍疫情防控等违法犯罪行为，在处置重大突发事件中切实提高依法执政、依法行政水平。保障国家机构改革、“放管服”改革、自由贸易试验区建设等顺利实施，全国人大常委会、国务院通过一系列授权改革决定，修改、废止一批法律法规。围绕服务和保障国家重大发展战略，制定关于支持海南全面深化改革、雄安新区建设、深圳建设社会主义先行示范区等法治保障意见。助力打赢三大攻坚战，制定修改大气污染防治法、土壤污染防治法、保障农民工工资支付条例等重要法律法规，严厉打击危害金融安全、破坏生态环境、挪用扶贫资金等违法犯罪行为，妥善审理征地补偿、移民搬迁、就业医疗等涉民生领域案件，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力法治保障和有效法律服务。三、党领导法治建设的经验与启示党领导社会主义法治建设的经验和教训使我们深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。只有在党的领导下推进法治建设，才能为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，也只有坚持推进法治、厉行法治，才能顺利实现建设社会主义现代化强国奋斗目标。第一，始终坚持党对法治建设的领导。把党的领导贯彻到法治建设全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。第二，始终坚持以人民为中心的根本立场。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”法治的根基在人民。百年来，正是由于我们党始终在法治建设中践行为中国人民谋幸福的初心使命，坚持法治为了人民、依靠人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉作为法治建设的最高目标，法治建设才能始终焕发出旺盛的生命力。第三，始终坚持推进马克思主义法治理论中国化。回顾建党历程，贯穿始终的制胜法宝就是始终坚持马克思主义对党的各项事业发展的根本指导作用。长期以来，我们党坚持将马克思主义基本原理与中国法治实践相结合，接力推进马克思主义法治理论中国化，指导党和国家法治建设取得丰硕成果。立足新发展阶段，我们必须深入学习贯彻习近平法治思想这一马克思主义法治理论中国化的最新成果，坚持和发展中国特色社会主义法治理论，为法治中国建设提供强大的理论支撑。第四，始终坚持走中国特色社会主义法治道路。全面推进依法治国，必须走对路。习近平总书记指出：“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”推进法治建设，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。既注意借鉴国外的有益经验，又立足于中国国情，不照搬别国的法律制度和政治体制。第五，始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治。我们始终坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，推动改革和法治相辅相成、相伴而生。历史实践充分证明，坚持改革和法治同步推进，既为全面深化改革提供了有力保障，也为全面依法治国提供了不竭动力。第六，始终坚持法治服务保障党和国家事业大局。历史和实践充分证明，法治在党领导的革命、建设、改革历程中发挥了重要作用，不仅是开展革命和建设、巩固革命和建设成果的有力武器，也是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。立足新发展阶段，我们必须将法治建设放在党和国家事业全局中谋划推进，为中国之治提供最基本最稳定最可靠的法治保障。来 源丨北京习风堂

编 辑丨时 庆 海

审 核丨葛 业 锋　　摘要：纵观中国共产党发展早期，中国革命根据地法制建设占据了较大比重，而土地革命时期可以称之为中国革命根据地法制建设的伊始。土地革命时期是我党贯彻民主路线，建立群众基础的重要时期，其重要性不必过多赘述。在此时期，中国共产历经多次生死攸关的转折，最终获得新民主主义的成功，其在于始终坚持“一切应当从现实实际出发，充分做到理论要与实际相结合，做到实事求是，要在积极地实践过程中去检验以及发展真理”的基本思想路线。探索土地革命时期法制建设，研究其特点、变化及规律性，以期以中国共产党局部执政经验为现今的法治建设提供借鉴和启示。

关键词：法治；土地革命；共产主义

1921年7月23日，中国共产党正式诞生了。而后，中国共产党先后历经了数次关乎生死的发展转折点，至今已有百年历史。在中国近百年的历史中，中国共产党始终坚持“一切应当从现实实际出发，充分实现理论和现实实际进行紧密结合，严格遵循一切从实际出发的原则，在具体现实实践当中不断检验以及发展真理”的基本思想路线，充分遵循党及国家的发展和建设需要，在不同历史时期开展不同的法治建设和党内法规建设。古语有云，“以史为镜，可以知兴替”，针对制度的形成以及发展来说，“历史是十分重要的，历史的重要性不单单给我们提供了可以向历史取经的机会，同时也因为当下和未来的发展也是建立在社会制度本身具有的连续性和过去进行连接而发展起来的”。由此可见，历史对于制度的形成和建设具有十分重要的作用。纵观中国共产党发展早期，围绕以建设革命根据地为主的法制建设在党的发展建设中占据了非常大的占比，当时的土地革命发展阶段又被称之为是我党进行革命根据地法制建设最为重要的起步阶段。积极探索适合当下社会发展现状的土地革命发展时期的法制建设，重点对其发展特点以及变化，还有规律性进行研究，从而希望能够为现代社会法治建设和完善提供相应的借鉴以及启示。

一、中国土地革命时期的法制探索

最初的土地革命发展时期，又被称之为是“第二次国内革命战争”，具体指的是从1927年一直到1937年之间这10年的时间，这段时间也是中国共产党领导全国民众进一步封建社会剥削、解放劳动人民的社会革命，更是我国民主革命最为重要的一项任务，在促进社会发展进程方面取得了实质性进展。此外，在土地革命发展时期，由中国共产党带领的全国民众逐渐开始了适应以法律形式为核心实施民主革命的进程。

（一）土地革命的背景

1．国内因素从“四一二”发动反革命政变开始，以为核心领导人的国民党人纷纷背叛革命，对共产党人进行“”和“分共”；但是党内并未形成统一的声音，部分忠诚于孙中山“三大政策”的进步人士，在党内号召和呼吁反对“”和“分共”的政策，他们的影响力尚不足以改变党内形势，也未能阻止上述政策的实施。1928年底，张学良首次宣布了关于“全民服从国民政府主领，改易旗帜”的口号，因此当时全国是由国民党政党统一的。国民党是地主阶级以及买办资产阶级为核心代表的统治阶级。当时，在受到国民党政府领导的统治下，全国范围内出现了大面积的买办资产阶级以及封建地主阶级，这些阶层纷纷凭借国家强大的政权为个人聚集了海量的财富。据统计，上海28家主要银行的总资产，1926年为13.91亿元，1931年增长到25.696亿元。①根据南京政府中央研究院社会科学研究所早在1929年于无锡地区一共20个村，囊括1035户土地实际占有情况展开调查并统计结果可知，地主占比高达5.7%，一共占有无锡地区土地总比的47.3%；另外，富农占比达到5.6%，一共占有无锡地区土地总比的17.7%；中农和贫农，以及雇农占比总户数为88.7%，所占土地总数的比例只有35%。国内独裁统治和经济的双重压迫下，农村生产萎缩，经济凋敝，中农、贫农的生活日益艰难。与此同时，日本帝国主义强烈的入侵给全国民众带来了巨大的打击和压迫。面对如此生死攸关的大难关头，由中国共产党人为核心代表的政党先后发动了系列武装革命，如南昌起义，目的是为了反抗当时国民党政权管制下的社会现状，以争取更大的革命革命和胜利，并在之后召开了“八七会议”，纠正了党内“右”倾错误，为中国土地政策的转变提供了良好的党内条件。[1]此次会议强调了工农联合的重要性，并指出组织农民运动的根源在于解决中国封建土地制度。此后，中国共产党就通过何种方式解决中国土地问题开始了一系列探索。2．国际因素在“八七会议”上，共产国际驻中国代表罗米那兹发表了看法，其认为，党的过去的路线并不符合现金的实际，以开放的心态接受了党内成员对于苏联顾问、共产国际代表的错误批评，并就新的路线方正作出了报告。但是，本次会议也为党内“左”倾错误埋下了伏笔。1927年，《中国现状与党的任务决议案》决议通过，此议案不仅在大力号召所有的革命力量都应当在坚持共产党的伟大领导之下，并且坚决反对任何形式的帝国主义，坚决推翻一切国民党所从事的反动统治活动；严厉没收一切地主阶级所拥有的土地，将其归根于农民进行耕种；同时，还组织了大范围的工农革命，更在全国范围内开展了大量的游击战争；此外，此次会议还将中国革命定性为是“无间断的革命”，认为“当下的革命斗争，在未来的发展趋势必然是能够超越一切民权主义形式的影响范围，从而获得更大的进展和影响力”。在国际共产主义的领导下，“左”倾蔓延，导致党内怠于分析各地武装起义失败的原因和探索在中国如何进行武装革命的经验，片面的指责各地起义领导人“违背中央政策”和不彻底的革命。共产国际的代表脱离实际，并未结合中国实际国情，但此次失败，使得中国共产党人得以正确分析中国革命的性质和形势，指出了争取群众和联系群众的必要性，为我国探索土地革命的方式提供了宝贵经验。

（二）以法制进行土地革命的可行性和必要性

1．可行性1921年7月，《中国共产党纲领》得以正式通过。其中，第三条确切地提出了关于“采取一切力量消灭所有资本家拥有的私有制财产，没收其拥有的土地以及生产机器，同时还包含了厂房以及其他不同形式的半成品等众多生产资料，将其归咎于社会共有”。此外，1922年7月，中国共产党在第二次全国代表大会上指出：“对中国来说，3万万农民一定是未来革命运动的一个非常重要的因素。加上近年来天灾流行，国内也发生了多场战争，再加上受到来自土匪的极大扰乱，以及海外军阀采取的各种额外征税政策及对国内民众严重的剥削行为，国内民众难以承受外国商品的高昂价格，因此要面临极大的生活压力，农民生活压力持续增高等诸多内外影响原因，导致农民日趋变得穷困且痛苦。”“然而，假如全国的贫苦农民都能够与工人阶级一起联合起来共同作用，发起一场巨大的革命，相信一定可以保障中国革命实现巨大成功。”《土地问题议案》明确指出“实现土地国有，坚决取消一切形式的土地私有制的存在”。上述政策反映了中国共产党早期解决土地问题的基本思路，即以消灭地主阶级，团结农民为主要指导思想，并通过正式文本予以明确，其为后期土地法令的创设提供了借鉴思路。2．必要性中国国民党代表买办阶级和大地主阶级等资产阶级的利益，再加上国内所有的资产阶级主要的组成成分都是和土地问题存在极大联系的。另外，所有和土地存在血缘关系的阶级都属于地主，因此想要组织农民一起反抗地主显然是不切实际的想法。而在土地革命时期，中国农民虽然是十分松散的，占到所有人口的占比达到80%。假如可以得到所有中农、贫农等农民群众的支持，就能在人口支持数量上取得优势地位。而获得农民支持的关键就在于解决土地问题。历史和现实证明，中国国民党不能也不会肩负起解决土地革命的重任。在秋收起义后，中国共产党人从起义失败的教训中认识到，争取获得更多农民的支持，这必然是实现新民主主义革命最大的胜利。所以，在此之后，以同志为首的共产党人确定了要走农村包围城市的道路。

二、土地革命时期的法制建设

土地革命时期的法制建设具有鲜明的历史特征，紧密围绕着新民主主义革命任务进行。

（一）国际共产主义领导下的法制建设

土地革命发展又被称之为是革命根据地法制建设的开端。在当时，中国革命党人创建了第一个国家政体——中华苏维埃共和国。在苏维埃共和国建立后，在借鉴苏联法的基础上，制定了一系列法律法规，形成了系统性和规模性的中央苏区法制体系，其主要立法如下：可以看出，在土地革命时期，我国已经形成了基本的法律体系，内容均体现了革命的主要任务，即解决农民的现实需要，保护和实现工农民民主专政。但是，由于受到共产国际代表和左倾错误路线的影响，一些法律出现了脱离实际的情况。而中国共产党人在认识到左倾错误后，其在同志的领导下，并且提出了关于如何解决农民土地方面的问题，并通过相关的土地法令将其确立下来，并形成了早期土地立法理论。

（二）我国土地革命时期的土地法令建设

符合革命进程的土地政策可以助推革命走向胜利，反之则亦然。随着红色区域的开辟和中共苏维埃共和国的建立，各地相继通过了等具有代表性的土地法律。土地政策从土地收归中共苏维埃共和国国有至土地私有制；土地政策从取消封建式的剥削至明确私有土地的范围；从粗狂式原则立法至明确可行的细节立法等等，反映出中国共产党人不断探索符合革命进程的土地政策，而新民主主义革命的胜利也昭示了中国共产党人在探索道路是成功的。

（三）土地革命对社会变革的影响

1．政治方面土地政策和法律奠定了中国革命党人从实际出发解决农民问题的基础。此外，在土地革命发展时期，一直也是国民党和共产党两个政党正处于激烈对峙的重要发展时期。国民党也就土地问题了相关土地法令，1930年6月的《土地法》是其典型代表。从该法令的内容可以看出，其摒弃了孙中山“平均地权”的思想，从买办阶级和封建地主阶级的利益出发，一边在向农民群众开“空头支票”，规定土地国有；一边在行动上不断加大剥削劳苦大众。[2]据广东省统计，从1929年至1934年，租额普遍增加了20%。中国革命党人立足实践，结合我国农村实际情况，以中农和贫农的实际期望为目标，充分落实好农民的土地所有权问题，并且把广大民众充分地解放出来，大大解放了农民的生产力，因此获得了众多农民的大力支持和信任。2．历史方面新民主主义革命中以为代表的土地立法思想理论，发展了马列主义土地法理论。以同志为代表的土地立法思想理论，不仅是工人阶级的代表，也是农民阶层意志的体现，该思想一直被不断发展和完善，是我国农村的指导思想。在以同志为代表的土地立法思想理论的指导下，土地革命成功地将土地从封建地主阶级合法转移到中农、贫农等广大农民群众手中，使得农民可以从半封建半地主阶级中获得自由，为新中国后农村土地所有制的创设奠定了一定的基础。

三、中国土地革命时期法制探索的启示

2021年，中国共产党成立100周年。回顾过去100年的党发展征程，从中汲取党的先进建设经验，对我国建设法治国家具有重要的意义。

（一）紧密联系实际，实事求是

在中国共产党创立和建设的过程中，外部列强环绕，内部积贫积弱，如何在严峻的形势中探索出属于中国的独创性道路就变得迫在眉睫。共产国际在列宁的领导下，领导全世界范围内的国际共产主义运功，在全国范围内，大力开展先锋革命，并因此创建了无产阶级政权。但是，从创建土地革命法制至今的发展历程能够看出，中国共产党人针对共产主义还有共产国际的领导并非盲目顺从，而是结合围绕破除封建，解放农村生产力这个中心而进行。走群众路线，重实地调查，一切从实际出发，实事求是，不盲从，这一直是共产党能够引领全国民众实现新民主主义革命最为重要的思想基础和动力来源。此外，在中央实施依法治国具体工作会议上，国家主席再一次强调应当采取全面依法治国的措施，要确切把握当下新的发展机会，同时贯彻全新的社会发展理念、积极构建全新的社会发展格局，结合当下实际出发，充分围绕如何建设具有中国特色的社会主义法治体系以及实现法治化国家建设目标，坚持共产党的伟大领导，捍卫人民的基本权力以及地位，坚持依法治国，解决现实生活中的具体问题，找到相应的依据和支撑，坚持走具有中国特色的社会主义法治化发展道路。[3]“十四五”时期是我国向第二个百年目标迈进的第一个五年，充分认识到社会环境发生的变化，深入判断和分析目前我国在发展进程中遇到的机遇以及挑战，做到顺势而为，避开劣势，充分发挥出优势，发现机遇并实现更好发展。

（二）坚持党的领导不动摇

在土地革命的关键节点，党对法制建设都起到了至关重要的作用。如前所述的，中共苏维埃共和国及相关土地法令均是在中国共产党的领导下，反思“左”倾错误思想的教训和武装革命斗争失败的经验，以消灭地主阶级和封建压迫为目标，并在广大农民群众的支持下创建和设立的。纵观土地革命法制建设过程，实践证明，共产党的指引路线以及方针政策是否充分符合革命的、时代的要求是决定革命法制建设成功与否的关键。值得注意的是，在土地革命时期历史的特殊性，政策与法律的界限模糊，甚至出现了党的政策与法律混同的现象。但是，在后期的法制建中，党为革命法制建设明确了方向和目标，并以党内法规的形式严格限制党员干部的权利和义务，防止党内人员违法规定干预司法的活动。如今，我们已经从“法制”走向了“法治”，在当今以美国为代表的国际资本主义强国大肆宣扬“中国威胁论”的形势下，充分应用法治思维以及法治手段进一步提高共产党的法治执政能力，充分坚持以科学以及民主的方式完善党内法规建设，优化党的领导水平的法治化，深度贯彻并且落实共产党领导的立法要求、切实保证执法需要、支持司法权力、带领全国民众遵纪守法等各个环节，进一步强化党的领导的权威性。

（三）坚定探索适合国情的法治道路

人类社会的历史表明，法治是最为稳定和有序的治理方式。“法令行则国治，法令弛则国乱”不仅体现在土地革命时期，还贯穿于新中国建立的始终。走什么样的道路才是正确的道路？才能够激发社会活力，保障人民长治久安的生活呢？“左”倾错误教训、国民党反动派的失败和中国共产党人的成功、十年等鲜明的证实了适合我国国情的法治道路才是我国应该走的。我们应该认识到，脱离本国实际照搬照抄其他国家的法治模式和法律法规，不仅不能带来制度上的效能提升，还会造成反向的消极作用，造成社会的后退。法治思想可以用“十一个坚持”充分且系统地阐述了关于在新时展境况下如何充分全面推进依法治国实现依法治国的战略部署以及重要思想，并且充分强调了应当始终坚持共产党的领导。在此基础上，各地党组织及政府应加强与人民群众的联系，要紧密联系群众，应当充分发挥出我党的主观能动性，坚持用法治手段治理国家，培养综合素质较高的管理团队，实施教育整顿，从思想上提高站位，树立正确的政治导向；提高政府效能，真正服务于民。

参考文献：

[1]道格拉斯·诺斯著．制度、制度变迁与经济绩效[M]．刘守英，译．上海：上海人民出版社，1994．

[2]马扎亚尔著．中国经济大纲[M]．徐公达，译．新生命书局，1933．

[3]孙光妍．哈尔滨解放区法制化建设进程中苏联法的“中国化”实践[J]．求是学刊，2014，41（05）：107-115+7．

作者：马慧　　自然资源部党史学习教育领导小组办公室

土地是民生之本、发展之基、生态之依。土地制度是国家基础性制度，是基本经济制度和基本政治制度的集中体现，始终与江山社稷、人民福祉息息相关。中国共产党在带领人民百年奋斗历程中，始终对土地问题高度重视，把握社会主要矛盾变化，调整土地关系，将建立适应各个历史阶段的土地制度作为推动社会发展的重要手段和基础建设，开展土地制度改革，完善土地法律和政策。土地管理事业的与时俱进，为保障经济社会发展、维护人民根本利益作出了巨大贡献，有力支撑了中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。

一、土地管理事业创建、发展与改革

（一）土地革命为新民主主义革命伟大胜利奠定了深厚的群众基础

土地革命是新民主主义革命时期中国共产党领导人民进行的最重大的社会变革。这一时期，我们党根据革命斗争需要，把握不同阶段社会矛盾，及时制定并调整土地政策，赢得了民心，为革命胜利提供了保证。

土地革命战争时期，根据地“打土豪、分田地”，消灭封建地主土地所有制。1928年12月，毛泽东主持制定井冈山《土地法》，规定“没收一切土地”、平均分配土地的政策；1929年4月，在总结赣南土地革命经验的基础上，毛泽东制定《兴国县土地法》，把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，这一原则性的改正更加符合土地革命实际；1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，颁行了《中华苏维埃共和国土地法令》。在土地革命实践中，党形成了一套比较切实可行的土地革命路线，即依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制。

抗日战争爆发后，民族矛盾上升为主要矛盾，党的土地政策发生重大转变，实施“地主减租减息，农民交租交息”，各抗日根据地适当调节了生产关系和阶级关系，巩固了抗日民族统一战线，保证了抗战最后胜利。

解放战争阶段，1946年5月，中共中央发布《关于土地问题的指示》，实行“耕者有其田”，土地政策向变革封建土地关系、废除封建剥削制度过渡。1947年7月至9月，在西柏坡召开的全国土地会议制定了《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，我们党在大约1亿人口的区域实现了“耕者有其田”，充分发动了群众，壮大了人民力量，革命胜利获得了可靠保证。

（二）土地公有为社会主义革命和建设提供了基础保障

新中国成立掀开了土地管理事业历史新篇章。1950年，《中华人民共和国土地改革法》颁布实施，实现了新中国土地制度的第一次重大变革，彻底推翻了封建土地所有制，建立了以农民土地所有制为主体的社会主义土地制度。通过土地改革，3亿无地少地农民获得7亿亩土地，打破了旧中国土地的长期不平等占有，为农业互助合作和国家工业化打下了坚实基础。随后，我国开展农业合作化运动，实现了农村土地的公有化，建立农村土地劳动群众集体所有制并实行至今。

建设用地方面，国家通过多种方式逐步完成了城市存量建设用地的公有制改造。1953年开始“一五”建设，百业待兴，政务院颁布《关于国家建设征用土地办法》，国家主要通过土地征收增加可支配建设用地，无偿划拨给用地单位，并强调妥善安置被征地者的生产生活，保障了国家建设。

这一时期，我国基本实现了土地的社会主义公有制，以及与计划经济相适应的土地使用制度，对建立和巩固社会主义经济制度起到了支撑作用，为之后的土地使用制度改革奠定了基础。

（三）土地使用制度改革为改革开放和社会主义现代化建设注入了强大动力

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党领导下的土地管理事业解放思想、求真务实，土地使用制度改革取得历史性突破，构建起了以公有制为基础，以保护耕地和节约用地为主线，以产权保护、用途管制和土地有偿使用为主要内容的中国特色土地管理制度体系。

1978年，安徽小岗村等地“包产到户”“包干到户”，农村土地承包经营开创了土地所有权与使用权分离的先河，充分解放和发展了农村生产力。对内搞活经济，对外实行开放。1979年，五届全国人大二次会议通过中外合资经营企业法，国务院作出配套规定，对中外合资企业计收场地使用费，拉开了城镇土地有偿使用的序幕。

1982年，我国宪法修改，对土地制度作了根本性制度安排，构建了适合中国国情和发展要求的土地社会主义公有制，即土地的国家所有和集体所有制度体系。1986年3月中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”，决定建立健全土地管理机构，成立国家土地管理局。1986年6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议通过土地管理法，规定了土地管理的基本制度，确立了土地登记制度、土地利用规划制度、城乡土地统一管理制度、耕地保护制度和建设用地管理制度等，我国土地管理进入法治化轨道。同年，国家土地管理局应运而生，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。

1987年12月，深圳敲响国有土地使用权公开拍卖“第一槌”。1988年4月，七届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。土地作为生产资料进入要素市场，是中国真正有市场经济意义的重大改革。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，构建了中国土地市场的基础框架。从靠计划和行政指令配置土地，土地无偿、无期限、无流动使用，到以市场配置土地资源、规范化建设土地市场，党领导下的土地使用制度改革践行“发展是第一要务”的时代理念，有力支撑了改革开放和经济社会发展。1993年2月，国务院批准的《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》，是我国第一部国家级土地利用总体规划。这一时期，国家建立并完善了一系列土地管理制度，包括土地调查、土地登记、土地分等定级、土地利用总体规划，以及建设用地有偿使用中土地征收、土地储备、土地供应、土地估价等制度，为地政管理、土地要素市场化改革提供了重要支撑。

1997年4月，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》印发，这是我国新时期土地管理事业的纲领性文件，提出了土地用途管制、耕地占补平衡等系列重大制度。1998年《中华人民共和国土地管理法》全面修订，确立了以土地利用总体规划为统领，以耕地保护和节约集约用地为目标、以用途管制为核心的土地管理基本制度。1998年，国土资源部组建，在更高层次上实现了对全国土地、城乡地政实行统一管理的目标。

1999年4月，《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》颁布，新一轮以耕地保护为重点的土地利用总体规划在全国开展。2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》发布，严格控制建设用地总量，切实规范土地市场管理秩序，防止国有土地资产流失，首次提出建立土地储备制度。2003年下半年，针对国家经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院及时作出加强和改善宏观调控的重大决策，突出强调把好土地和信贷两个“闸门”，并采取了在全国范围内开展土地市场治理整顿、改革省以下国土资源管理体制等一系列政策措施。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确了耕地保护责任制度，2005年国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》。2006年，国家土地督察制度正式建立并实施。为遏制建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张等问题，2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，强化对土地管理行为的监督检查。2007年，十届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国物权法》，土地制度成为物权法的核心内容，规定了我国土地权利、土地登记、耕地保护、土地征收、城乡建设用地等制度。物权法在基本经济制度、财产权制度上为土地管理提供了依据，在法律上肯定了我国土地管理改革的成果。2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》发布，对走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子提出具体要求。2008年10月，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，强调土地利用总体规划是实施最严格土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控、规划城乡建设的重要依据。

2008年10月，党的十七届三中全会就农村土地制度改革提出了一系列重要方针政策。提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变，完善土地承包经营权权能；坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。中央关于推进农村土地改革重要方针为进一步规范我国土地管理，推进城乡统筹发展提供了保障。

这一时期，国土资源部门坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，通过实行基本农田特殊保护、夯实耕地占补平衡制度、开展土地整治等工作，严守18亿亩耕地红线；建立了符合我国国情的国家、省级、地市级、县级和乡镇级土地利用规划体系；通过强化建设用地标准控制、节地评价考核、完善土地供应政策等手段，倒逼节约集约用地；在卫星遥感和信息技术支撑下，实施土地资源“批、供、用、补、查”全流程监管；国家土地督察推动形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，组织开展全国土地执法百日行动等专项督察。我国土地管理努力做到保护资源严格规范，保障发展持续有力，维护权益切实有效，服务社会全面优质，为国家经济社会发展作出贡献。

二、新时代党领导土地管理事业的新使命新成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作。2018年，自然资源部组建，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，为全面加强土地管理事业提供了组织保障。党领导下的土地管理事业在“生态文明”和“国家治理体系和治理能力现代化”两个维度上全面升级，坚持人与自然和谐共生，统筹保护和发展，围绕党和国家重大战略进行系统集成改革，实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构。

(一）严守耕地保护红线，推进耕地“三位一体”保护，有力保障“藏粮于地，藏粮于技”战略实施。

中国以全球9%的耕地养活了世界近20%的人口，土地管理为国家粮食安全作出了重大贡献。2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》印发，要求统筹推进耕地“三位一体”保护，坚决守住18亿亩耕地保护红线。

最严格的耕地保护制度不断强化。习近平总书记多次强调，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，耕地红线要严防死守。管好用好耕地，始终是一个基础性、全局性和战略性问题。自然资源部坚决贯彻党中央决策部署，以“零容忍”态度严厉打击、坚决遏制土地违法行为，坚决遏制耕地“非农化”，严格控制“非粮化”；以求真务实的科学态度，开展永久基本农田划定工作，带位置下达各地耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，探索建立耕地保护补偿制度；规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当，严格核实认定，逐地块“上图入库”，在网上公开，接受全社会监督；运用卫星遥感、地理信息系统等技术手段，建立耕地和永久基本农田动态监测监管机制；压实地方各级政府耕地保护目标责任，层层签订责任书，实行刚性指标考核；推进高标准农田建设，实施土壤污染防治行动计划，确保国家粮食安全。

全域土地综合整治激活城乡土地新动能。2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国环境规划署“地球卫士奖”。全域土地综合整治是新时代土地管理事业的新创举，自然资源部以乡镇为基本实施单元部署开展试点工作，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局。2021年，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》发布，建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。

（二）健全国土空间用途管制制度，开创国土空间开发保护新格局。

党中央作出“多规合一”的重大决策部署，推进土地利用规划、城乡规划、主体功能区划等空间类规划有机融合，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

“多规合一”国土空间规划体系总体形成。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，明确要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，逐步建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，标志着新时代国土空间规划体系顶层设计完成。自然资源部牵头开展《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》和《长江经济带国土空间规划（2021-2035年）》《全国海岸带综合保护与利用规划》等专项规划编制，指导地方编制省级及以下各级国土空间总体规划、专项规划、详细规划编制，积极推动“五级三类”国土空间规划体系加快建立。统筹推进永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定，落实国家意志，严守粮食安全、生态安全等安全底线；统筹实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，促进各类要素合理流动和高效集聚；优化国土生态安全格局、现代农业格局、城镇开发格局、海洋空间格局，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局；建立国土空间规划基础信息平台，科学解决各类国土空间交叉冲突问题，坚持一张蓝图绘到底。

国土空间用途管制制度不断完善。按照党的十九届四中全会提出的推进要素市场制度建设等要求，自然资源部建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制规则。通过改革土地利用计划管理方式，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，保障地方合理的用地需求；深化“放管服”改革，赋予省级人民政府更大用地自主权；推进规划用地审批“多审合一、多证合一”改革，优化审批流程，缩短审批周期。

（三）全面深化节约集约用地制度，以高效土地利用促进高质量发展。

自然资源部坚持把节约集约用地作为土地管理的主攻方向，推进土地资源总量管理、科学配置、全面节约集约利用。

全面完善节约集约用地制度。合理确定新增建设用地规模，推动资源向中心城市和城市群等优势地区倾斜；推动形成城乡统一的建设用地市场，土地要素市场化配置改革向纵深推进；调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准，按照突出节约集约、保安全生产、保基本功能的原则，强化土地使用标准和节约集约用地评价，加强节约用地审查。

全面提升土地节约集约利用水平。实施建设用地总量和强度双控，建立“增量安排与消化存量挂钩”机制。2018—2020年，共消化2018年以前批准的批而未供土地1041.3万亩，处置闲置土地290.1万亩，是“十三五”新增建设用地指标总量的40.9%。“十三五”期间，全国单位国内生产总值建设用地使用面积下降超20%，城镇低效用地再开发初现成效。

（四）全面推进土地产权制度改革，保障土地权益，人民群众的获得感、幸福感、安全感持续提升。

我国不断完善土地产权制度，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，土地产权人的合法权益得到有效保护。

探索开展自然资源资产管理工作。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、维护所有者权益积累实践经验。2021年10月，全国人大常委会首次听取国务院关于国有自然资源资产管理情况的专项报告，对自然资源资产管理情况进行审议和监督。自然资源部以推进国有建设用地使用权配置制度建设为重点，研究自然资源资产统一配置规则；加强土地储备业务创新管理；探索自然资源领域生态产品价值实现机制；扎实开展全民所有自然资源资产清查试点，拟定清查技术标准，推进资产核算研究，初步构建国家级价格体系。

确权登记发证让群众吃下“定心丸”。2013年我国开始建立和实施不动产统一登记制度，2014年《不动产登记暂行条例》颁布，2015年不动产登记职责机构整合到位，2016年“颁发新证、停发旧证”全面完成，2017年所有省、市、县级不动产登记机构接入国家级信息平台，全面实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的改革目标。在此基础上，加快推进营商环境优化、促进不动产登记提质增效。2019年2月，国务院办公厅印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》，实施信息共享集成、流程集成或人员集成，优化办理流程，压缩办理时间。当前全国大部分地区实施了“一窗受理、并行办理”“互联网+不动产登记”等便民利民服务，2350个市县建成网上“一窗办事”平台并接入部“一窗办事”门户,所有市县基本实现一般登记和抵押登记办理时间压缩至5个工作日内。2021年，化解因历史遗留问题导致的“登记难”问题房屋645万套，涉及群众1400万；全国易地扶贫搬迁安置住房不动产登记全面完成。亿万群众合法财产权得到保障，为我国进一步健全现代产权制度奠定了坚实基础。

农村土地制度改革助推乡村振兴。部署开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，试点成果纳入新《土地管理法》。建立以充分尊重被征地农民意愿为核心价值的新型征地程序；健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；对农村宅基地规划、审批、有偿退出、权益保障等作出明确规定，保障村民宅基地权益。坚持集体所有权不变，稳定承包权，通过流转放活经营权；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。农村土地制度改革为乡村振兴夯实了土地之基。

合理增加住宅用地保障住有所居。坚决贯彻党中央、国务院“房子是用来住的，不是用来炒的”定位及“稳地价、稳房价、稳预期”部署，稳定合理增加住宅用地供应；向市场全面公开各类住宅用地存量信息和土地出让过程中关联地块重要信息，优化竞拍规则，维护市场公平；在住宅用地年度计划中单列租赁住房用地计划，对保障性租赁住房应保尽保，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，努力实现居者有其屋。

综合施策助力决胜全面小康。脱贫攻坚战中，自然资源部每年安排新增建设用地计划指标，对832个贫困县进行专项用地保障；出台光伏发电、乡村旅游等扶贫产业用地政策，支持深度贫困地区发展新产业新业态；实施增减挂钩节余指标跨省域调剂和省域内流转，提供资金4400多亿元支持脱贫攻坚。土地政策在决胜全面小康中发挥了巨大作用。

（五）良法与善治“双轮驱动”，国土空间治理体系和治理能力现代化水平显著提升。

落实党的十八届四中全会、十九届四中全会精神，自然资源部坚持在法治轨道上推进国土空间治理体系和治理能力现代化，我国土地综合监管效能大幅提升。

土地管理法律法规体系日益完善。全力配合立法机关完成土地管理法和土地管理法实施条例修改，稳步推进耕地保护法、国土空间开发保护法、国土空间规划法等立法工作。我国基本形成以宪法为统领，以民法典等民事基本法律为基础，以土地管理法等专门法律为主体，以《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《不动产登记暂行条例》等近10部行政法规为细化，以近20部部门规章和200多部地方性法规、政府规章为补充的比较完善的土地管理法律法规制度体系。

土地现代化治理效能大幅提升。充分利用遥感、卫星定位和地理信息系统等先进调查技术，完成第三次全国国土调查等重大国情国力调查。以国土三调等成果为基础，推动构建反映地下资源、地表基质、地表覆盖和管理要素的自然资源调查监测体系，集成整合基础地理、土地、林业、地质、矿产、海洋等数据，形成自然资源三维立体“一张图”。构建服务建设项目土地和规划全流程管理地籍调查工作机制，深化应用不动产单元代码开展“一码管地”。土地执法坚持“早发现、早制止、严查处”，利用卫星遥感、大数据等推动执法关口前移、重心下移，部立案查处、挂牌督办、公开通报重大典型土地违法案件；先后开展维护被征地农民合法权益专项督察、全面划定永久基本农田落实情况专项督察、不动产登记职责机构整合情况专项督察、“大棚房”问题整治、农村乱占耕地建房专项整治、围填海问题整治、“三调”督察、耕地保护督察等重大专项，用最严格制度最严密法治保护自然资源。

三、党领导土地管理事业的历史经验和启示

（一）始终坚持党对土地管理工作的全面领导。土地制度是国家基本制度，关系国家的基本性质和基本路线；土地管理事业是党和国家发展大局的重要组成部分，关系最广大人民群众的最大利益。百年奋斗中，我们党根据不同历史时期的特点和需要，制定符合国情的土地政策，团结和带领人民创造了不同时期的成就。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，只有在党的领导下，才能确保中国土地管理事业始终沿着正确方向前进。

（二）始终坚持以人民为中心。来自人民、依靠人民、为了人民，是一百年来中国共产党的发展逻辑和胜利密码，也是土地管理事业砥砺前行的不变遵循。土地领域的每一次改革，都是以满足人民诉求为出发点，及时上升为政策、制度、法律，进一步巩固改革成果。我们必须始终把不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为土地管理事业的目标，让人民群众从土地管理事业发展中得到更多红利，更好地实现对美好生活的向往。

（三）始终坚持胸怀“国之大者”。地者，政之本也。土地问题始终是带有全局性、根本性、战略性的重大问题。在不同历史时期，土地管理事业始终融入党和国家工作大局，为巩固国家政权、发展国民经济、保障民生安全、维系社会稳定、建设生态文明发挥了不可或缺的重要作用。进入新时代，土地管理面临的情况更加复杂，责任更加重大。我们必须胸怀“国之大者”，坚持系统观念，始终把土地管理工作放在“两个大局”中来认识和把握；坚持问题导向，始终聚焦问题推进土地领域重大改革；坚持底线思维，始终确保土地领域不发生系统性风险；在多目标平衡中推动实现高质量发展。

（四）必须始终坚持中国道路。百年奋斗历程证明，坚持社会主义土地公有制是中国道路；基于人多地少的国情，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是中国道路；充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用是中国道路；农村土地改革不管怎么改都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了是中国道路；深入践行习近平生态文明思想，在坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持山水林田湖草是生命共同体中推进自然资源和土地管理工作是中国道路。中国特色社会主义道路是创造人民美好生活、实现中华民族伟大复兴的康庄大道。

（五）必须始终坚持解放思想、实事求是。解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实是当代中国马克思主义的重要思想方法。在党的领导下，土地管理事业始终以解决时代课题为导向、以基层实践经验为源泉，一代代土地管理工作者深入研判国情和社会主要矛盾，敢于坚持真理，不唯上、不唯书、只唯实，不断在探索中开创新局面。改革进入攻坚期、深水区，对土地问题既不能安于现状、盲目乐观，也不能掩盖矛盾、回避问题，要更加坚定地解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，瞄准当前土地管理与经济社会发展不适应、与新发展理念不相符的突出问题，充分发挥首创精神，积极稳妥推进各项重大改革。

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