陕西经济研究2013年·第六期（城镇化进程中流动人口问题研究）

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本文导读目录：

1、海南省流动人口、出租屋及居住证服务管理信息系统建设项目绩效评价报告

2、陕西经济研究2013年·第六期（城镇化进程中流动人口问题研究）

3、湖南新田：创新“党建+流动人口管理”模式强化流动人口服务

　　海南省流动人口、出租屋及居住证服务管理信息系统建设项目绩效评价报告 　　一、项目概况 　　（一）项目建设单位基本情况 　　海南省公安厅是省政府主管流动人口服务管理的重要职能部门，鉴于海南省直管市县的体制，在省公安厅建设统一的信息系统平台，由省公安厅统一管理，各市县公安机关不再设立信息系统，各种信息系统功能统一由省级信息平台一次性实现完成。 　　海南省公安厅是本项目的建设单位，主要负责本项目的总体设计、需求分析、资金筹措、组织实施、运行管理、标准提供和制订等任务。 　　（二）项目建设目标 　　流动人口服务管理系统是政府提供社会管理服务的核心系统之一，涉及公安、计生、卫生、教育、民政、社保、住建、工商、地税、政府街道、居委会等政府部门，是对流动人口的综合服务管理体系，系统正常运行需要多部门的数据共享交换与业务协同。系统建设根据中央提倡的建设社会服务管理新模式的指导思想，充分考虑把对流动人口的服务纳入系统建设的范畴。系统建设目标是基于海南省电子政务外网及省级电子政务信息资源共享交换平台基础设施，整合各部门的数据和应用服务，整合计生等多个部门的数据采集渠道，通过服务采集和更新数据，降低数据采集和维护成本，扩大对流动人口的覆盖范围，保证数据的有效性和实时性，实现协同高效的管理和服务。系统建设应达到以下几个目标： 　　1、基于现有的省级跨部门的数据共享交换平台，数据采集充分整合和利用现有的公安派出所、流动人口服务站、计生的现有采集渠道，以及整合卫生、教育、民政、计生、社保等多部门的服务，通过服务采集和更新数据，保证数据的覆盖性、真实有效性和实时性，这是系统可用性的基础。 　　2、依托省级跨部门的数据共享交换平台，实现涉及流动人口管理和服务的相关部门数据交换与共享，并与平台的现有人口库整合，建设具有扩展业务属性的共享流动人口综合主题库，为各职能部门提供数据和应用服务，为领导提供决策信息服务，实现我省流动人口服务管理“底数清、管得住、服务好”。 　　3、根据公安系统建设的特点和要求，通过省级共享交换平台交换汇集公安治安管理所需的流动人口、出租屋等数据到政务网公安厅节点内，建设一套相对平台独立运行的公安流动人口管理系统，为流动人口、出租屋的治安管理和将要出台的居住证管理提供服务。 　　4、以流动人口、出租屋、居住证作为海南省社会管理综合治理信息化建设的支点，通过“人来登记，人走注销”的“旅业式”出租屋管理模式，实现公安牵头主导,工信厅统筹，房管、计生、劳动、卫生、民政、税务等职能部门协作共建， 真正将出租屋的治安管理落实到位。 　　5、优化基层街、镇、乡、城市社区流动人口服务管理站的各项业务，兼收并蓄，建立街（镇、乡）、社区核心业务的统一平台,实现需求转递，方便群众办证，为流动人口提供优质服务。 　　6、以“人、地、物、组织、事件”五要素整合各相关职能部门的业务信息，依托政务网和互联网建立全省集中式一级数据库，实现数据集中存放、全省管理的建设模式和“多点采集，全省共享”的应用模式，减少信息采集的社会代价，提高政府的办事效率。 　　7、建立统一的信息化服务系统，以村（居委）、社区为单位建立覆盖全省的流动人口服务和管理的体系，以信息化科技手段提升对流动人口的服务管理水平。 　　8、整合物业管理、街道办事处、出租屋、居（村）委会、用人单位等流动人口服务、管理、作用部门的管理模式，形成对流动人口、出租屋、居住证服务管理的行政合力，进一步提升社会管理综合治理的力度。 　　9、采集准确、有效、实时，符合《国家电子政务数据标准》的数据，并且提供标准数据接口。采集形式支持多样化：出租屋、企业单位、小区物业公司、大型出租户、工地工棚等等。 　　10、系统在功能、性能、系统管理和运行的效率等各方面应在国内同类管理系统中具有先进水平。 　　（三）项目性质、建设内容和规模 　　（1）项目性质 　　本项目将建设海南省以流动人口、出租屋为重点的实有人口、实有房屋网格化集中、统一的省级服务管理系统，能够全面实现为全省实有人口和实有房屋（重点是流动人口和出租屋及居住证的管理）的提供信息服务和实行动态登记管理的功能，实现“以屋管人、以证管人、以业管人”以及人-屋-证-企四个信息数据相关联，从而加强海南省社会管理综合治理，促进海南国际旅游岛建设的功能。 　　（2）项目建设内容 　　1. 部门业务数据桥接网关建设。构建与省级平台对接的各部门流动人口数据交换技术平台系统（即部门业务数据桥接网关），实现省级平台和相关厅局部门平台的分级(二级)管理模式下的“数据共享交换体系系统”。 　　2. 数据整合、应用服务整合实施服务。基于省级数据共享交换体系平台接口、传输、交换流程服务等功能，分析各部门的相关业务的数据流，实现各部门业务系统与平台及部门之间的业务数据交换与整合，通过应用服务采集和更新数据，达到数据的鲜活可用，实现各部门的数据共享交换与业务协同。 　　3. 流动人口综合主题库建设。整合现有的省级平台人口基础库资源及各部门的流动人口数据，进行数据的转换、比对、整合等处理，建设集中部署于政务网中心的具有人口业务扩展属性的流动人口综合主题库。 　　4. 人口数据服务平台建设。基于平台的人口基础库及流动人口综合主题库，开发建设人口（含流动人口）数据服务平台，通过平台的服务调度和管理，支撑各部门的业务系统应用。 　　5. 扩展平台领导决策服务信息系统功能。基于建设的流动人口综合主题库，集成平台现有的领导决策系统门户，实现相关的查询、统计分析功能，为领导提供综合决策信息服务。 　　6. 公安全省流动人口管理服务系统建设。通过省级共享交换平台交换汇集公安治安管理和居住证管理所需的流动人口、出租屋等数据到政务网公安厅节点内，建设一套相对平台独立运行的公安流动人口管理服务系统，为流动人口、出租屋的治安管理和居住证管理提供服务。 　　（3）项目建设规模 　　本项目将依托全省电子政务外网及省级电子政务信息资源共享交换平台基础设施，构建与省级平台对接的各部门流动人口数据交换技术平台系统（即部门业务数据桥接网关），实现省级平台和厅局部门平台的分级(二级)管理模式下的“数据共享交换体系系统”。 在一体化建设的框架内实施各项流动人口业务数据共享交换与整合。建设部署于政务网平台中心的流动人口综合主题库，及建设服务于各职能部门的中心人口数据平台系统，覆盖主要工作环节，覆盖相关部门机构。 　　项目建设由海南省公安厅牵头，省工信厅统筹、相关部门协作共建。涉及的相关部门还包括：流管办、消防、计生、卫生、教育、民政、人社、住建、工商、地税等相关部门的数据共享与交换。全省流动人口、出租屋及居住证服务管理信息系统业务点覆盖到全省办事处，镇，乡和部分城市社区和居委会，公安派出所、火车站、汽车站、机场、码头等中心（站）应用。 　　（4）项目建设的用途 　　1、为海南省建设国际旅游岛提供服务保障。随着国际旅游岛建设进程的加快，流动人口将大量涌入到海南全省各地务工、投资等社会活动，给流动人口的服务与管理带来巨大的压力，本次项目开发的信息系统将为流动人口的服务、管理提供先进的信息化管理手段。 　　2、流动人口社会管理综合治理管理的需要。流动人口虽然在社会经济发展中发挥着积极作用，但是其负面影响也日渐突出，大量人口流动严重冲击了原有的社会秩序，影响了一些区域的社会稳定，致使治安恶化和严重刑事犯罪剧增，给治安管理带来了许多新问题。 　　3、流动人口计划生育服务管理的需要。流动人口育龄妇女数量庞大、来源复杂、信息模糊，目前没有针对流动人口育龄妇女的信息化手段进行管理，造成育龄妇女计生及随儿童服务管理工作实施困难。 　　4、流动人口的城市管理和交通规划管理需要。随着流动人口的持续增长，城市常住人口增加，城市住宅、供水、供电、交通、通讯、环境卫生、饮食服务等基础设施一直处于超负荷运转，给城市居民和流动人口的衣食住行都带来了诸多不便，也给城市规划和市镇建设带来了巨大压力，加大了城市管理的难度。过猛、过量增长的流动人口，也加剧了铁路、公路、航运和市内公共交通的紧张状况，如旅游季节或者长假时期的巨大客流，引发了交通运输等方面的困难等，在加上海南省是一个旅游经济发达地区，一但城市管理和交通出问题会严重影响到海南省旅游经济。 　　5、流动人口子女受教育问题。流动学龄儿童失学、子女教育得不到保障等情况是当前流动人口子女受教育的突出问题，将直接影响流动人口随行子女的教育质量，影响国民质量和人口素质的提高。 　　6、流动人口服务管理的需要。流动人口常年在外，管理部门很难准确掌握其基本信息状况，如这些人员的计生情况、务工情况以及子女受教育情况等。如此大量的流动人口处于情况未知状态，造成政府管理部门无法根据当前全省人口现状安排公共资源分配，例如教育资源预留、医疗卫生供应等等，导致有些资源供给不足，有些资源配备浪费的现象。 　　7、为行政管理和政府决策提供准确的数据依据。以往未能实现各职能部门之间的数据共享和实时动态管理，当需要各部门及时协调管理时，各部门需要的数据和信息反馈主要还是依靠纸质材料进行。数据的不准确、不及时、以及相互矛盾等问题会拖延行政管理与政府决策的力度和效率。如所登记的信息不能自动生成业务所需的统计表格。现阶段大部分的统计数据都是依靠各基层单位人工进行统计，导致基层要耗费大量的人力、物力来收集、整理数据和统计分析。无法快捷的从大量流动人口基础数据中迅速、精确的定位具体信息或模糊查找不同类型的信息。 　　总体表现出运用传统手工的管理方式和方法已无法满足当前对流动人口和出租屋、居住证的管理要求，难以发挥各级流动人口和出租屋管理机构的作用，造成了各级政府大量管理成本的投入，加大了流动人口综合服务和管理的难度。 　　二、项目资金使用及管理情况 　　（一）项目资金到位情况分析。2011年10月17日，我厅向省工信厅报送了《关于请求审核海南省流动人口、出租屋及居住证服务管理信息系统建设方案的函》，省工信厅组织专家评审通过，于10月26日给我厅《海南省流动人口、出租屋及居住证服务管理信息系统建设项目审核意见的函》（琼工信信推函〔2011〕705号），同意建设流动人口服务管理信息系统，项目总体投资估算核为2489.40万元，其中1805.4万由省公安厅作为系统主体建设经费。2011年11月21日，我厅专门向省财政厅报送了《关于解决建设全省流动人口服务管理信息系统建设经费问题的函》（琼公函〔2011〕823号），2012年2月16日贵厅同意安排500万元作为此项目启动资金，列入2012年省级预算，后续资金1305.4万元列入2013年省级预算。 　　（二）项目资金使用情况。根据推行流动人口居住证工作需要，经省政府批准同意先在陵水、琼中两县推行流动人口居住证试点工作，2012年省财政下拨500万元中，其中131万作为两县试点工作使用资金，目前软件19.98万元招标工作已完成，已与中标公司签订合同，首批付款5万多元。剩余款项等软件验收完成后再付。另外硬件设备购置108.85万已完成招标工作，已与中标公司签订合同，正在准备付款阶段。另外剩余369万，已严格按照政府采购程序完成了对全省流动人口服务管理信息系统软件招标，目前正与中标单位签订合同阶段。 　　（三）项目资金管理情况。项目资金按省财政厅有关规定和省公安厅财务制度执行。该资金使用不虚列，支出依据合规，开支不超标。并严格按财务流程报项目用款计划申请，资金指标下达和主管厅长审批后按采购流程报批，招标成功后按合同规定报核算站审批支付，严格遵守财务规章制度。 　　三、项目组织实施情况 　　（一）项目组织情况 　　1、陵水、琼中两县试点项目组织情况 　　为更好推行流动人口居住证制度，省政府及时成立了海南省流动人口服务管理工作暨推进流动人口居住证管理制度工作领导小组，明确各部门职责分工。省公安厅多次召开会议部署指导两县做好试点工作。前期试点项目资金投入预算316万元，其中陵水县出资185万元，省公安厅出资131万元。省公安厅召开厅长办公室专门对试点工作进行研究，并决定试点招标工作由陵水县公安局组织招标，省公安厅出资部分由省厅与中标公司签订合同。其中省厅出资131万元中两县试点流动人口居住软件建设19.98万，符合政府自行采购方式，已通过政府自行采购方式与公司签订合同。其余省厅出资108万在陵水县公安局招标完成后与中标公司签订合同，目前合同已签订完成，正在付款阶段。 　　2、全省流动人口服务管理信息系统建设项目组织情况。 　　四、项目绩效情况 　　（一）项目绩效目标完成情况分析。 　　1.项目的经济性分析。 　　（1）项目成本（预算）控制情况；该项目总预算资金为1805.4万元，目前已全面启动此项目，前期我厅从财政下拨的500万中用于在两县推行试点投入131万元。剩余369万作为此项目全省流动人口服务管理信息系统软件建设。严格控制在预算资金内。 　　（2）项目成本（预算）节约情况。 　　项目应用软件开发预算450万元，目前已通过政府采购招标完成中标价格为369万元，此前在陵水、琼中两县试点应用软件开发投入19.98万元，合计388.98万元，比预算节省了13.6个百分点。 　　2. 项目的效率性分析。 　　（1）该项目经工信厅评审同意后，我厅作了大量工作。在项目实施实施过程中严格按照相关程序进行，目前两县试点项目已基本完成，去年年底已经投入使用，并在两县先行推行了流动人口居住证制度。下一步将在此基础上全省逐步铺开。 　　（2）项目完成质量。项目目前进展情况良好，在两县试点过程中积累了很多宝贵经验，为下一步全省铺开奠定良好基础，由于试点阶段项目产出量较小，效果发挥不是很明显。全省项目推开后，将对流动人口的管理起到很好的作用。 　　3. 项目的效益性分析。 　　（1）项目预期目标完成程度。目前该项目已经在陵水、琼中两县先行推行试点工作，流动人口服务管理信息系统已经初步成效，2012年12月已经在两县颁发了首批居住证。此后我厅将在两县试点的基础上逐步完善全省流动人口服务管理信息系统建设项目需求书。争取在2013年完成全省系统建设项目。 　　（2）项目实施对经济和社会的影响。该系统的建立加强了流动人口服务和管理，提高政府行政效率，节约行政成本，改善治安环境、推动经济发展、提高公共服务水平，为政府各领导层和各职能部门提供决策依据。推动海南省地区全面信息化建设的步伐。 　　4. 项目的可持续性分析。 　　该项目后续资金1305.4万元2013年已经全部到位，我厅正在加紧筹备全省流动人口服务管理信息系统项目建设，目前已完成该系统软件招标工作。由于该系统涉及政府职能部门较多，在系统运行后将结合各职能部门实际运行操作中存在的问题和建议进一步的加强和完善，后续阶段可能额外费用。因此在此过程要依靠后续政策、资金等予以保障。 　　（二）项目绩效目标未完成原因分析。2011年底经工信厅评审同意建设该项目，建设资金1805.4万元。2012年省财政下拨500万元作为该项目启动资金，目前由于省政府决定先行在陵水、琼中两县推行试点工作，试点投入经费预算131万已全部招标完成，正在付款阶段，后续资金369万用于全省软件系统应用开发费用，目前已按招标程序完成招标工作。由于项目正在试点总结经验阶段。流动人口信息录入量较少，效果发挥不是很明显。 　　五、综合评价情况及评价结论 　　该项目建设过程中我厅认真贯彻落实中央国务院，省政府以及公安部的相关部署要求，按照社会发展规划和部门年度工作计划并制定中长期实施规划。严格按照项目相关管理办法进行申报、批复程序。在项目管理重合理分配结果，不存在支出依据不合规、虚列项目支出的情况；不存在截留、挤占、挪用项目资金情况；不存在超标准开支情况。严格执行公安厅资金管理、费用支出等制度。该项目绩效自我评价指标评分87.8分，等级良。 　　六、主要经验及做法、存在的问题和建议 　　为积极稳妥地推行流动人口服务管理制度，我厅将从省财政厅下拨建设海南省流动人口服务管理信息系统专项经费中，拨出部分经费支持两县推行流动人口居住证制度试点单位试点工作，在总结试点工作经验的基础上，在全省推行流动人口居住证管理制度，以避免全省同时推行该项制度时出现不必要的资金浪费。主要问题，项目总资金不能全部及时到位影响了工作整体进度，2012年底由于该项目后续资金不能到位，我厅在该项目整体招标当中不能同时进行，只能将项目拆分成两块进行招标。建议经省财政能在此方面给予的保障。 　　七、后续工作计划 　　全省流动人口服务管理信息系统建设项目是一个整体项目，按照省政府的要求，先行在陵水、琼中两县推行试点工作，在试点工作积累经验基础上再全省铺开。目前组要分三个阶段：第一阶段先在投入131万用于陵水、琼中试点工作。第二阶段在两县试点基础上全省逐步推开，剩余369万作为软件招标费用，2013年省财政下拨的后续资金1305.4万用于全省流动人口服务管理信息系统配套相关设备招标。第三阶段在完成全省系统建设的基础上，由工信厅统筹负责相关职能部门之间系统建设。 　　（此件主动公开）　　一、我省流动人口的新变化新特征 　　近年来，我省工业化和城镇化快速发展，流动人口规模、流向、结构、需求等出现了新变化，主要体现在以下几个方面： 　　一是流动人口流量流向发生新变化。流动人口数量庞大，遍及全省各地和社会各个角落。据省统计局人口变动抽样调查，2012年末，全省流动人口为398.49万人。据省公安厅统计，截止2013年5月，全省流动人口为315.50万人。数据之所以出现差异，一是统计口径和时间截点不同，统计部门以常住人口为准，公安部门以户籍人口为准；二是我省经济处于上升通道，许多流动人口返乡参与农业产业化经营和县域工业化建设；三是有条件农村居民进城落户；四是前期低生育水平导致目前进入劳动年龄的增量减少；五是相当数量的隐形流动人口和特殊人群难以掌握。从省内流动情况看，跨市流动人口为247.22万人，占流动人口的62%。西安、宝鸡、咸阳三市流动人口占全省的81%。从省际间人口流量看，全省流出到外省人口为151.27万人，主要流向广东、上海、北京、山西、内蒙等省市区。外省流入陕西的为75.38万人，流入较多的五个省是河南、四川、安徽、甘肃和山西。据抽样调查，流动人口平均年龄为25.9岁，男性占52.9%，女性占47.1%，农村居民占91.1%，在流入地连续居住三年以上占41.9%。 　　二是“80后”新生代农民工成为流动人口主体。据省公安厅统计，到2013年5月，1980年以后出生的流动人口为128.4万人，占总数的40.70%，其中1980—1989年出生的“80后”为85.85万人，占流动人口的27.21%。在“80后”流动人群中，出生在农村、生活在城市者80.54万人，占93.81%，出生、生活均在城市者5.31万人，占6.18%。80%的“第二代”农民工基本不会务农，已不是真正意义上的农民。调研中，“80后”反映的问题主要集中在“三难一偏低一不便”。“三难”是指，子女上学难，教育部门按照户籍所在地划分学籍招录学生，使流动人口在居住地享受义务教育难，期盼政府能出台政策使他们的子女可以就近享受教育；城市落户难，90%以上的流动人口愿意在目前生活的城市落户，但受进城落户政策限制意愿难以实现；享受公租房、廉租房难，91.30%的流动人口希望享受，但由于数量有限，在实际中很难实现。“一偏低”是指工资福利待遇偏低，88.5%的流动人口反映其目前的工资待遇不高，劳动强度较大，希望提高工资福利待遇。“一不便”是指农村合作医疗与城镇医疗保险存在接转不便，81.92%的流动人口希望和城市居民享受同样的医疗保障。 　　三是流动人口融入社会困难。流动人口因户籍等诸多障碍，在住房、就业、子女就学、社会保障等方面与城市居民反差很大，缺乏认同感和归属感。调查显示，流动人口中，参与社区卫生、教育活动者占34.9%，社会公益活动的占33.1%，计划生育协会活动的占28%，社区文体活动的占21.4%，仅有9.2%的人参加过选举活动，79%的人租住城乡结合部及城中村，80%的人就业主要集中在批发零售、住宿餐饮、社会服务、建筑、制造五大行业，平均每月收入2146元，平均每周工作6.50天，每天工作9.72小时。特殊人群生活困难多，就业难度大，特别是无家可归、无亲可投、无业可就的“三无人员”，易形成强烈反社会倾向和报复心理。 　　四是农民工市民化步伐加快。从2010年开始，我省实施有条件农村居民进城落户，到2012年，全省公安机关共办理进城落户219万人，其中2010年办理23万人，2011年办理92万人，2012年办理104万人。2012年，我省户籍人口为3926.22万人，其中城镇居民1456.17万人、农村居民2470.04万人，户籍登记城镇化率达到37.09%。虽然我省城镇化率低于全国平均水平2.58个百分点，但户籍登记城镇化率高出全国2.09个百分点。 　　二、流动人口服务管理的工作成效和存在问题 　　我省高度重视流动人口服务管理工作，为了引导人口合理流动，促进经济社会繁荣稳定发展，做了大量富有成效的工作，主要是建全了组织领导机构，制定了一批政策措施，基层的基础建设得到了加强。莲湖区成立了区委、区政府主要领导任组长的试点工作领导小组，搭建了区、街、社区三级工作网络，推行了“以证管人、以业管人、以房管人、以卡管人”工作机制，探索了房屋出租税收征管机制，成立了政府部门、社区流动人口、出租屋服务工作站。雁塔区全面强化基层单元化管理机制，建立基层人口管理组织体系和工作机制，建立实有人口和房屋基础信息库，逐步建立“以房找人”、“查人知住”的人房一致、双向互联的动态管控机制，实现了流动人口管理科学化、规范化和常态化。渭滨区在8个镇街建立了流动人口管理所，在121个社区、村建立了管理站，招聘专职协管员294人，专业信息员359人，形成了覆盖全区、分布均匀的站点网格化服务管理，搭建了三个信息平台，建立了集居住、治安、计划生育等管理功能于一体的“一家采集，多家使用”的信息采集合作机制，实现了“底数清、情况明、信息准、服务好”的流动人口综合管理目标。 　　目前工作中存在的突出问题： 　　一是政策体系有待进一步完善。我省关于《进一步深化户籍管理制度改革的实施意见》提出，实行一元化户籍制度改革，但与户籍挂钩的社会福利、社保等公共服务方面的37项制度并没有进行相应的改革和剥离，造成流动人口与城市户籍人口之间政治、经济和社会地位差距明显。《陕西省流动人口服务管理办法》规定，我省实行流动人口居住证制度，但调研发现，目前除宝鸡、莲湖外，其他市区的居住证均未发放，《办法》规定的持居住证可依法参加居住地社会保险、可与当地居民享受同等计生服务等政策难以落实。《办法》规定流动人口享受政府保障性住房，但实际上连户籍居民都在等待排队，对流动人口来说更是画饼充饥。在免费就业培训上，绝大多数从业者未接受职业培训，接受培训流动人口中，普遍反映培训效果不明显。《陕西省计划生育条例》明确规定，流动人口计划生育实行双向管理，以流入地管理为主，但由于各地服务管理标准不一，往往是“流出地管不着，流入地管不了”，致使流动人口计划生育成为“盲区”，为部分流动人口超生造成可乘之机。 　　二是管理体制运行不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，虽然省政府专门成立了农民工工作领导小组以及与之配套的联席会议制度，但从现实情况看，流动人口服务管理仍侧重于文件的上传下达，基本处于各自为政、单打独斗的状态，造成了职能和权限分散，职责界定不清、多头管理，步调不一，有限资源难以发挥整体效应。一些县城、重点镇产业规模不大，吸纳劳动力就地转移能力有限，就业、住房、培训等方面服务得不到保障，导致中小城镇对流动人口缺乏吸引力。 　　三是共享联动的信息服务管理平台尚未建成。长期以来，作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自管理。目前，除宝鸡外，全省其他市区还没有做到信息资源共享，公安、民政、劳动、卫生、计划生育等部门均建有各自的流动人口信息库，由于行政管理体制和管理权限不同，有相当一部分信息（特别是基础性信息）是相互交叉的，造成流动人口管理服务的设施资源和信息资源的巨大浪费。在有限的采集费用和建设成本条件下，各部门信息的丰裕度不能保证，使得人口信息既不充分，也未共享。由于缺乏有效沟通、协调与合作，各部门技术优势和资源优势未能得到充分发挥。 　　四是社会组织发育滞后。香港、深圳社区用人机制多采用向社会组织购买服务，而我省采用的都是增加机构、增加编制的办法，这样不利于社会组织发展。以莲湖区青年路街道办为例，目前共有13个社区，但取得资质的社会工作者仅有1名。虽然我省已面向社会公开招聘社区工作人员，仍难以满足社区工作需求。 　　五是经费难以保障。按照流动人口以流入地管理为主的原则，流入地要实现对流动人口公共服务均等化，就需要加大财政投入。但由于流动人口底数不清，服务管理经费按照户籍人口基数进行预算，未纳入正常的财政预算支出的范围，加上缺乏制度性规定，各地对流动人口管理的投入主要靠挤占户籍人口经费运作，事权和财权很不对等。一些社区租用办公场所，因为租金原因，需要经常更换地方，造成工作不便。有的社区组织由于经费限制，已难以有效开展工作。 　　三、外省市服务管理的主要做法和经验 　　上海、广东、浙江、山东、海南等外来人口数量大的省市，对流动人口服务管理工作做了积极的探索，并形成了一些行之有效的管理办法，值得我们学习和借鉴。 　　一是健全和创新流动人口服务管理体制机制。山东省设立了省、市、县三级党委、政府流动人口服务管理领导小组，在乡镇（街道）设立了管理中心，在社区、村设立了管理站（点），形成了分工合作、运转高效的服务管理体系。广东省将特大镇升为“镇级市”，不改变行政级别，赋予这些特大镇市级管理权限和发展条件，建成小型城市，提升集聚能力和辐射带动功能，从而提升吸纳流动人口的能力。海南省琼山区通过强化社区工作站建设，把社区划分为若干个管理网格，由社区工作人员、社区民警、计生协管员等执行分片包干制度，深入各自网格辖区开展服务管理工作，形成了“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的良好局面。上海市按每500名流动人口配备1名协管员的比例，组建了专职的服务管理队伍，制定和完善了工作机制，强化了基层队伍建设。 　　二是建立信息化综合服务管理平台。广东省通过开发政府外网流动人口管理信息系统与公安内网警综系统数据交换平台，实现了外网受理、内网制证，一次录入、两网共享；研发了居住证密钥管理系统和居住证相片管理系统，实现了居住证统一管理、制证相片全省共享。江西省通过建立省内流动人口信息交换平台，初步实现了省内流动育龄妇女婚育信息的异地查询和实时交换，并通过国家PADIS流动人口子系统交换平台实现了与外省及省内各部门及时收发交换信息，为进一步做好流动人口计生工作提供了信息保障。深圳市通过建立“1+3+N”信息化应用系统，把流动人口的就业登记、居住证申办、居住登记三个信息采集入口合为一体，使流动人口信息与劳动就业和房屋租赁信息挂钩，实现了服务管理工作动态化和精细化。 　　三是积极推行居住证制度。上海、浙江、广东等地积极推行居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。浙江省通过出台子女就学借读费减免、享受公共医疗、主动上门免费服务等多项居住证优惠政策，引导流动人口及时办理证件。广东省通过新闻媒体、网络、条幅、宣传栏等各种形式进行宣传，同步举办了推行居住证制度主题宣传日活动和居住证首发式，摄制了专题公益广告在电视滚动播出，有效推动了居住证的受理发放。上海市实行居住证积分管理制度，外来人员可申领的居住证分为三类，临时居住证、就业居住证、人才居住证，持有就业居住证和人才居住证的外来人员，可以申办上海市常住户口。 　　四、加强流动人口服务管理的对策措施 　　流动人口服务管理必须贯彻一个理念，即“以人为本”理念，坚持三个原则，即农村转移人口有序流动和就地转移相结合的原则，流入地和流出地协作配合以流入地管理为主的原则，服务管理相结合以服务为主的原则，通过采取推行居住证管理制度、创新管理体制、健全参与式管理机制等六项措施，建立以社区为依托，政府与社会共同管理的新模式，为人们自由迁徙、安居乐业创造必要条件和良好环境。 　　一是加快推行居住证管理制度。彻底改革现行户籍制度，取消非农和农业户口的划分，实行户籍制度一元化，弱化户籍制度，强化居住证管理制度，把户籍与公共服务彻底脱钩。建议今年出台《陕西省居住证管理办法》，大力宣传、统一制作、统一管理，推广使用居住证。拓展居住证的社会应用功能，逐步实现公交服务、社会保障、小额消费、医疗服务、门禁应用等“一证通”，使流动人口尽可能融入所在城市，同等享受市民待遇，增强流动人口的归属感。推进有条件农村居民进城落户，解决好农业转移人口市民化中存在的政策性、体制性问题，重点解决好在城市出生并生活3年以上农村户籍青少年，在城市务工的进城农民，农村籍退伍军人等群体进城落户，带动更多农民安居乐业。 　　二是创新流动人口服务管理体制。加强流动人口服务管理机构建设，建议统一建立省、市、县区三级政府流动人口服务管理领导小组，明确公安部门牵头，相关部门配合，街道办设立服务管理中心，社区设立服务站。加大人力、物力、财力的投入力度，将流动人口服务管理经费纳入各级财政预算。 　　构建流动人口社区化服务管理体系，充分发挥社区群众自治组织、其他社会组织和社区公众的作用，形成社区服务管理网络，协助有关部门为包括流动人口在内的社区居民做好各项服务管理工作。学习香港和深圳经验，政府向社会组织购买服务，社会组织聘用社工，一个社区至少配备一名社工人员，每500名流动人口至少配备1名专职协管员。整合基层各种协管力量，组建一支专兼职协管人员、社工和义工相结合的社区工作队伍，实施网格化、精细化服务管理，把社区建成流动人口之家。 　　计划生育服务管理要统筹城乡发展，工作重心要由过去的农村转向城镇，将流动人口计划生育工作作为稳定低生育水平的关键，加强对流动人口居住地管理，严格控制超生和非法生育行为。 　　党团组织应当为流动人口提供服务和管理，倾听民意、解决民难，做好群众思想工作，密切党和群众的联系，促进社会管理。 　　三是引导健全流动人口参与式管理机制。政府应根据流动人口的现状、特征和发展趋势，在充分考虑流动人口各项权益的基础上，制定出相应的政策法规，对具体内容、方式、途径都要有明确规定，从而使流动人口参与式管理走向法制化、制度化轨道。另一方面，引导流动人口组织进行自我管理、自我教育、自我服务，有效弥补政府服务管理的不足，更好保障其合法权益。 　　四是构建流动人口综合信息服务管理系统。按照“数字陕西·智慧城市”建设计划，依托政府信息平台，打造覆盖全省的信息化、智能化流动人口服务管理平台。建议整合资源，高标准建立具有信息采集、整理传递、分析预测、定期发布等多功能综合服务管理平台。开发居住证密钥管理系统和相片管理系统，实现居住证统一管理、制证相片全省共享。规范街路巷、门楼牌名称，夯实房屋信息码，建立动态流动人口个人信息档案，“流入一个，登记一个，流出一个，取消一个”。强化流动人口信息网络建设，建成省、市、县区到社区，相关部门联动，互联互通、动态管理、信息共享的流动人口综合信息服务管理系统。 　　五是增强县城和重点镇吸纳流动人口的能力。全方位、立体式发展县域经济，以重点县城建设为主要抓手，以重点镇建设为主战场，进一步扩大重点示范镇范围，推动农民就近就地转移，推进一批县改市，扩大一批镇级市试点，强力推进农业产业化，做实做强工业园区，着力发展二、三产业，提升服务业水平，增强扩大吸纳农村转移人口的功能。加快完善县城、重点镇基础设施和服务功能，吸纳更多流动人口在县城和重点镇创业就业、落户定居。 　　六是推动流动人口公共服务上台阶上水平。认真落实省政府关于流动人口服务管理的相关法规政策。提高流动人口就业创业能力，大力开展流动人口职业技能培训、引导性培训和创业培训。加大监管力度，依法推进全员劳动合同签定，合理调整最低工资标准，建立正常的工资增长机制，进一步规范企业工资支付制度，推广农民工工资银行卡按月支付制度，杜绝工资拖欠。 　　将流动人口住房纳入城镇住房保障体系。推广流动人口居住公寓化管理模式；鼓励有条件的用工单位建立配套设施完善的流动人口集体宿舍；结合城中村改造，集中建设一批公租房、廉租房供流动人口居住，改善流动人口居住条件。 　　完善流动人口子女教育制度。挖掘教育资源，满足流动人口子女流入地义务教育需求，通过义务教育制度和财政拨付的机制改革，推行教育机会均等化，改革高考制度，使高考资格与户籍脱钩，体现教育机会的均等和公平。 　　继续推进流动人口的社会保障工作。以建筑、采矿等高风险行业和商贸、住宿、餐饮等服务业为重点，推进流动人口参加工伤、医疗保险。健全创业就业、住房保障、社会保障、子女教育、医疗生育、困难救助等六大服务体系，使流动人口个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，让流动人口平等分享改革发展和现代化的成果。 　　课题组顾问：钱远刚 省政府研究室主任 　　孙守平 省政府研究室副巡视员 　　课题组组长：屈志勇 省政府研究室副巡视员 　　课题组成员：张玉民 省政府研究室综合处副处长 　　田民孝 省政府研究室综合处调研员 　　宋元梁 西安工业大学教授 　　石 冰 省政府研究室综合处主任科员 　　李靖宇 省政府研究室综合处主任科员 　　杨 霖 省政府研究室综合处主任科员 扫一扫在手机打开当前页　　加强流动党员管理，是十八大报告提出的明确要求，也是庞大的流动党员群众的共同期盼。近年来，新田县按照“党建引领、两地合力、服务群众、构建和谐”总要求，合力打造了 “党建+流动人口管理”新田模式，建立起流动人口管理长效机制，将党的组织建在这支流动大军的“常驻地”，促使流动党员在服务服务流入地和流出地经济社会发展、维护社会稳定“正能量”不断聚集，流动党员和流动人口管理难、维权难、融入当地社会难等问题得到了有效解决。 　　【背景与起因】 　　随着经济社会的发展、城市化进程的加快和改革开放的不断深入，流动党员和外出流动人口在推动区域经济社会发展的同时，也对社会管理和公共服务提出了严峻挑战。在新的社会形势下，如何发挥流动党员的先锋模范作用，整合资源实现流动人口的有序有效管理，已成为新时期基层党建工作的一个新课题。新田县是典型的劳务输出县，外出务工人员总共有15万余人，占全县总人口的35%，外出务工党员共有2400多名，占全县党员总数的13.8%。对此，新田县委立足县情，顺应时势，以流动人口党组织为龙头，健全社会管理组织，突出亲情化服务，大胆探索实践，走出了一条流动人口党组织新田模式，实现了外出流动人口安心务工创业、户籍所在地及时服务有效管理、务工当地政府和居民满意的“三赢”局面。 　　【做法与反响】 　　一、建立“流动堡垒”，实现“自由人”转为“组织人” 　　1、加强组织覆盖。出台了《关于在外出务工人员集中地建立流动人口党组织工作的意见》，在县委组织部设立“流动党员管理办公室”，各乡镇都建立了流动党员管理服务站。每年县委组织部会同乡镇、公安、工商、计生等部门，对流动党员情况进行排查登记，特别是2017年党员信息采集工作，建立完善了流动党员信息库，实现了流动动员信息的动态管理。2012年11月在广州花都区成立了全县首个流动人口党委，2015年1月9日，新田县流动党工委驻粤办正式挂牌，目前，我县共建立流动人口党工委1个，下辖党委2个、支部16个，管理服务流动党员2200多名。 　　2、强化组织保障。县财政按照每个流动人口党组织每年5.1万元的标准安排运转经费，县委组织部对流动人口党组织上缴的党费全额返还，新田县委还在广州花都、中山、广西梧州等地建设固定办公楼，配置好全套服务设备，为流动人口建设了一个“流动人口之家”。选好“领头雁”，注重把热心党的工作，政治素质好，有一定经济能力，有较高威信和号召力的外出务工经商人员，推荐为党组织书记。外出流动人口党组织班子成员，由党员大会选举产生，经乡镇党委审核，报县委组织部审批后，颁发聘书。流动人口党组织书记在政治上、经济上享受村支部书记待遇，参与各项评先评优。 　　3、推行双向管理。实行“共管共建”。县委与流入地党委签订“共建共管”协议，将流动人口党组织纳入当地社会组织党工委或乡镇党委管理范畴，流入地乡镇党委（街道办事处）组织委员兼任流动人口党组织副书记。建立发展党员“双培双审双公示”制度，由流出地与流入地党组织双向培养、双向审查、双向公示，主动听取流入地党组织和公安、税务、计生等部门的意见，确保发展党员质量。在党员管理上实行异地同域管理，不同乡镇党员在同一区域务工创业经商的，其组织关系转入同一个流动人口党组织。在活动开展上灵活施教，2015年，新田县运用“互联网+党建”理念，打造了“新田智慧党建”平台，通过信息化平台实现了对流动党员和流动人口的智能、便捷化的服务管理，有效打通了流动人口管理“最后一公里”，实现了流动党员的学习教育、组织活动的网络化；向外出人口广泛推广了“新田发布”，及时了解家乡的信息动态；同时，乡镇各村都建立了流动党员交流QQ群，及时把户籍所在村党组织活动信息进行发布。每年“七一”前，县委组织部都派专人到广州花都区、白云区等地开展入党积极分子集中培训。近年来，新田县委书记、组织部长等多次到流动人口党组织进行十九大精神宣讲、开展“两学一做”学习教育常态化制度化活动等，推动了外出流动党员学习教育的经常化和组织生活的正常化。 　　二、健全组织网络，实现“组织人”服务“流动人” 　　1、健全社会组织。我县坚持“群众需要什么组织，我们就建立什么组织；外出流动人口急需什么服务，我们就提供什么服务”的原则，加强服务型机构组建。在流动人口党组织领导下，相应建立社会管理综治办、计生协会、商会、人口与出入境业务咨询服务站、法律服务和法律援助工作室等机构。制定出台了《关于加强和创新流动人口社会管理工作的意见》，明确了每个机构的职责和配套经费，并在当地配备区域工作信息联络员，定期派人开展业务咨询和业务办理。外出流动人口工作机构成员，由外出流动人口“公推公选”产生，经县综治委、乡镇党委政府审核后，由县综治委等单位颁发聘书。 　　2、开展亲情服务。充分整合公安、法院、司法、计生、民政、劳保等部门力量，以流动人口党组织为平台，为外出务工人员提供就业培训、计划生育、法制宣传、医保社保、权益维护等社会服务工作，为外出务工经商人员释疑解惑、排忧解难。实行全程代理服务，为在外务工人员办理医保、低保、养老保险等社会保险服务，真正做到了有效管理，真情服务。 　　3、强化法律维权。以县法律援助中心、维权中心这2个机构为依托，开设了外出创业人员维权热线电话，确定了3名专职律师为驻粤流动人口综治办顾问，为外出流动人口提供法律咨询、法律援助。在流动党员和流动人口合法权益受到侵害时，配合流动人口党组织与当地部门协调沟通，有针对性地开展劳资纠纷和工伤事故维权。 　　三、强化因势利导，实现“流动人”服务“家乡人” 　　1、双向联系“促和谐”。我们充分发挥流动人口党组织在引领服务务工人员、反映务工人员诉求、化解社会矛盾的作用，建立双向联系沟通机制，及时反馈介入，促进社会和谐。近年来，流动党组织通过及时掌握了情况，积极做好春节、清明回乡人员的思想疏通和稳控工作，有效的化解了8次群体性纠纷隐患。 　　2、服务当地“树品牌”。我县在流动党员中大力开展“为加快家乡发展作贡献，为促进当地繁荣当先锋”主题活动，积极组织和引导广大流动党员参与当地的“文明创建”活动，争做“四个模范”，即诚信守法的模范、带领致富的模范、爱岗敬业的模范、热爱公益的模范。流动党员不仅融入当地建设，并且成为传播文明新风的先锋，树立了“新田劳务品牌”。 　　3、感恩家乡“助发展”。我县把流动党员作为招商引资信息的“第一源头”，把流动人口党组织作为汇集招商引资信息的“一线阵地”。一方面，出台回乡创业各项优惠政策，在资金、技术和信息上给予大力支持，建立“县级领导+县直单位+企业”对接模式，帮助返乡创业企业解决实际困难。另一方面，积极引导流动党员心系家乡发展、积极回报家乡。在家乡基础设施建设、扶贫帮困、捐资助学等方面，力所能及地做一些好事、实事。教育和引导事业有成的外出流动党员带头并带动外出务工人员，把家乡更多的人带出去务工创业，解决家乡剩余劳动力的就业问题。 　　【成效与反响】 　　一、拓宽了组织覆盖。近年来，先后在广东省广州市花都区、白云区、东莞市，江西省南康市，广西省玉林市等地共建立流动人口党委2个、支部15个，使2200多名流动党员、9万多名流动人口得到相应的管理服务，党组织覆盖面和党的工作得到了拓展，实现了流动人口“离乡不离党，流动不流失”，针对近年来到长沙务工经商和随子女居住老党员较多的情况，经县委研究决定在长沙设立流动党支部，目前相关筹备工作正在开展之中。积极把流动人口中致富带富能力强的优秀青年培养成为党员，截止2018年10月，流动人口党组织共发展党员90余名。2012年7月，陶岭乡驻广州花都流动人口党支部2名同志，被广州花都市新华街党委分别表彰为优秀党务工作者和优秀共产党员，新田县知市坪乡驻粤流动人口党总支被中共永州市委评为2012年全市创先争优先进基层党组织；2016年，新田县驻花都流动党委副书记郑土新被评为湖南省优秀党务工作者。 　　二、赢得了民心。流动人口党组织不仅是务工党员的家，也是万名务工人员的家。近年来，流动人口党组织充分发挥自身优势，把组织劳务输出，作为一项重要任务，各流动人口党组织共转移家乡劳动力10000多人。2013年6月，我县驻广州花都流动人口职业技培训基地成功与当地企业实现对接，在基地免费培训合格的新田籍外出务工人员可以在对接的当地企业直接就业，实现了从培训到就业的“一条龙”服务，目前，开展技能培训14期4600余人，1330人实现就地就业。以流动人口党组织为平台，积极为外出务工人员办理户口迁移、二代身份证、养老保险、技能培训等服务，帮助落实各项惠民政策。2012年来，共帮助收取农村合作医疗经费780余万元、城乡居民社会养老保险金620余万元、计划生育社会抚养费413万元，为流动人口补录人口信息、办理落户手续4427人次，办理二代身份证5210人次，为146名务工人员子女解决了入学难问题。2017年，广州白云区某村厂房突然失火，在该厂务工的新田陶岭籍务工人员郑某某全身大面积烧伤，被送进广州某医院住院治疗，先后花去近百万元医药费，家里变得一贫如洗，负债累累。流动党委主动出面协调厂方赔偿事宜，同时组织流动党委党员和爱心老乡无偿捐款30多万元，躺在病床上的郑某激动地说“感谢流动党委和爱心人士为我救回了一条命。”现在，许多在外务工人员遇到问题就会想到流动人口党组织，有困难都愿意求助流动人口党组织，他们真正感受到了“家”的温暖。 　　三、推动了经济发展。广大事业有成的流动党员，积极响应县委、政府号召回乡投资兴业。驻粤流动人口党总支书记蒋灶玉，带领5名产值达5000万元以上的创业能人，共同投资1.2亿元，返乡建立“湖南华泰家俬产业园”。通过流动党员牵线搭桥，共帮助家乡引进投资5亿元的深圳泛蓝电子科技集团在内的各项项目20多个。通过流动党员的宣传推介，新田富硒品牌广为传播，陶岭辣椒驰名广东、四川、湖南。同时，广大党员积极为家乡基础设施建设、困难群众捐款帮扶。知市坪乡驻粤流动党总支在知市坪乡邓家村成立了首个村慈善资金，重点帮扶贫困老人、困难留守儿童和支持家乡建设，先后帮扶困难老人50多名，资助失学儿童35人。近年来，流动人口党组织共发动在外人员为困难群众捐款达600余万元，为家乡修路、空心村改造、旧集镇改造等公益事业捐款2000多万元。大批外出流动党员回乡创业，支持家乡建设，全县呈现出“乡情回归，人才回乡，资金回流，信息回馈”的蓬勃发展态势。 　　四、促进了社会和谐。外出流动人口党组织从稳定大局出发，主动开展法制宣传培训、便民维权服务，帮助维护合法权益，切实为群众办实事、办好事。特别注重在重大突发事件中，发挥流动人口之间沟通“零距离”的优势，确保第一时间找到开启有效对话窗口的流动党员，协助党委、政府及时掌控局面，真正体现“一呼百应”的内涵。如2012年6月21日，在广州花都区新华街发生了一起因交通事故引发的务工人员集体到企业闹事事件，不仅影响大而且情况复杂，驻广州花都流动人口党支部经过11天的艰苦努力调解成功，最终做到了企业、员工和当地政府的三方满意。2011年5月知市坪乡黄家舍村一肖姓村民在广州白云区遇车祸死亡，驻白云区流动人口党总支了解情况后，主动找当地政府交通部门协商并安排家乡到粤人员的食宿交通，使案件得以顺利处理。近年来，流动人口党组织为外出务工人员调解纠纷、排忧解难400多起，先后帮助500多名在外务工人员依法追讨拖欠工资1200万多元。外出务工人员的幸福指数得到提高，社会也更加和谐。 　　【经验与启示】 　　一、建立流动人口党组织，是新形势下扩大党的覆盖面的现实需要。大量流动党员外出务工创业，如何加强他们的管理，抢占流动大军的“政治高地”，实现有序有效管理，是新时期下党建工作的重要课题。流动人口党组织的建立，不仅为流动党员发挥模范带头作用、实现自身价值提供了舞台，更重要是实现了党对外出务工人员这一群体的领导。通过发挥流动人口党组织的战斗堡垒作用和流动党员的先锋模范作用，教育引导和示范带动外出务工人员合法经营、勤劳致富，依法维护外出务工人员的合法权益，对巩固党的执政基础、扩大党组织覆盖面、延伸党的工作触角和促进经济社会发展具有重大意义。 　　二、建立双向共建共管机制，是流动人口党组织实现常态稳定的重要途径。流动人口党组织要保持常态稳定，不出现“一阵风”的现象，仅靠流出地或流入地的“一头热”，是很难实现的。流出地与流入地党组织必须共建共管，建立健全双向交流沟通工作机制，确保阵地共建、资源共享、联动共管。流出地要做好信息采集，外出登记，教育引导流动党员和外出务工人员参加流入地党组织开展的各项活动，及时掌握流动人口党组织工作开展情况，帮助解决一些实际困难；同时加强流动人口党组织班子建设，抓好在外出务工人员中发展党员工作。流入地要把流动人口党组织纳入当地基层党组织管理范畴，实行“同等待遇”，提供必要的物质支持和经费保障。对流入人口实行“市民化管理”，为其解决办证、就业、就医、子女入学等问题，赢得流动人口的理解和支持。 　　三、坚持服务与管理共融，是流动人口党组织保持生机活力的关键所在。流动人口党组织要想得到流动人口的支持，要始终坚持以惠民为基本目标，围绕外出务工人员的合法利益和现实需要提供服务，切实保障和维护外出务工人员参政议政、平等就业、劳动安全、劳动报酬、社会保障、子女就学、就医等合法权益，帮助落实各项惠民政策，将管理寓于服务之中，在服务中实施管理，使外出务工人员反过来配合、协助管理工作，调动流动党员和外出务工人员参与的积极性和主动性，流动人口党组织才能有活力、有吸引力，才能真正融入流动人口的“心里”。

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